随着我国财政对科学事业的支持力度增大，科学事业单位做好预算编制不仅能实现对事业单位内部资源的高效配置，更能提高财政资金的利用效率，消除资源浪费现象，保障国家财政资金的安全完整。当前科学事业单位的经费主要来源于财政拨款和事业收入，业务收支相对失衡，随着财政预算改革的持续深入，科学事业单位也应当针对当前预算编制中存在的问题进行深刻剖析，并构建科学完善的预算编制新体系。 

　　一、科学事业单位预算编制的矛盾点 

　　（一）预算编制责任主体不明 

　　在科学事业单位的内部控制和管理中，单位领导往往对部门的预算编制缺乏重视，为了完成工作任务而编制，大搞形式主义，导致预算编制内容和单位发展战略、年度工作计划等实际情况不符。而由于对预算编制的重视性不够，科学事业单位往往在预算编制工作中缺乏完善的顶层设计，导致预算编制的主体不明确，没有明确的分管领导和部门，部分单位认为预算编制工作只是财务部门的工作内容，其他部门不关心、不配合、不支持，财务部门往往为了完成工作任务出现随意编制、凑数字的现象[1]。预算编制不科学也无法落实到具体的责任人、负责部门上，出现问题和漏洞无从查找。 

　　（二）缺乏科学合理的预算编制方法 

　　新预算法推广实施的背景下，科学事业单位的预算编制也应当紧跟时代潮流进行适当调整和改革，但是目前在部分科学事业单位中，负责预算的工作人员习惯性地采用“基数法”，以上一年的支出数据为基础，参照下年度的发展需求，在上年支出的基础上稍作修改，完成本年度预算。这种预算方法和真实的工作情况并不相符，仅仅在比例上进行增删，很容易导致预算编制数据失实，给后期的经费管理、预算执行等工作埋下隐患。 

　　同时由于科学事业单位在财政经费支持、业务收入等方面存在一定的独特性，因此在构建预算编制方法时应当综合考虑科学事业单位的特殊情况，但是部分机构对预算编制不够重视，往往忽略预算编制中的科学性和合理性要求，认为预算编制仅仅是统计和分析数据，领导拍脑袋决定编制方式，导致编制方式不合理、数据不严谨，无法做到细致、全面和科学。 

　　（三）内控体系未覆盖预算管理 

　　科学事业单位的内控体系对于加强内部管理，构建内部监督、评价机制，防范财务风险具有积极作用。但是部分科学事业单位的内控体系并不覆盖预算管理，对预算管理中存在的严肃性缺失、编制方法不科学、预算数字不准确、部门不配合等现象无法进行有效的内部监控和矫正，因而也缺乏预算执行的监督管理机制，导致预算编制流于形式，不仅无法反应科学事业单位的真实发展状况，更是难以对科学事业单位的经费支出进行指导[2]。 

　　（四）预算绩效考核不够完善 

　　近年来国家持续深入推进财税体制改革，而全面推进财政支出的绩效考核就是其中的重要组成部分，更是提高科学事业单位财政资金管理水平，提高资金使用效率的重要手段。科学事业单位本身是政府财政资金和科研经费的受益者，本应该严格落实预算绩效考核。但是当前的科学事业单位预算绩效考核主要集中在财政支出方面，往往会在年终时对当年的财政支出进行评价和考核，周期短、实效性较弱，考核指标也不够明确，难以体现科学事业单位真实的预算绩效，尤其对于部分特殊科研项目，由于专业性强、购置设备较多，在一年内往往难以体现真正的预算执行效果。 

　　二、科学事业单位构建科学预算编制体系的有效途径 

　　（一）完善内控体系，做好预算编制顶层设计 

　　领导层要深刻认识到预算编制在事业单位发展进程中的重要作用，严格执行国家财税预算和科研经费支出绩效考核的方针和纲领，将单位预算编制纳入到内控体系中，将单位的经费收支、资金运转、科研项目开发等所有工作都纳入到预算编制体系中。领导层要从思想上认识到预算编制的作用，严格按照国家相关的预算编制要求，明确预算编制权责，做好顶层设计，建立以事业单位最高领导者和负责人为主体责任人的预算编制工作小组，明确预算编制工作中的各级负责人、领导，加强对预算编制方案的审核、考察和审议[3]。 

　　其次，以财务部门为首，其他职能部门积极参与的预算编制工作体系，不同部门在预算编制中要承担相应的任务，完成涉及到本部门的预算编制工作内容，财务部门做好牵头工作，其他部门积极配合、支持。 

　　（二）确立科学完善的预算编制方法 

　　为改进基数法的编制弊端，科学事业单位可以推行零基法，提高事业单位经费资金的使用效率，充分激发基层单位参与到预算编制中的积极性和主动性。在应用零基法的基础上，还可以根据不同的项目收支内容，采用灵活的预算编制技巧。 

　　如做好收入预算，将财政拨款、事业收入、其他收入等建立收入预算机制。做好支出预算，对单位基本支出和项目支出做好预算编制，综合统计单位的基本支出需求，维持单位的正常管理运转，加强基本经费和项目经费支出管理。也可以采用变动预算法，根据事业单位的发展战略和科研项目等未来业务水平加强基础预算编制，核定预算时间点，将预算期间内可能发生的业务和项目进行衡量分析，编制与之相符的费用数额，适应事业单位快速发展期间多种业务量的发展。 

　　预算编制法并不是固定的，科学事业单位可以对不同资金类型的预算采用不同的编制方法，如针对公费支出和人员经费支出，可以采用增量编制法，参考历史数据；对于科研项目支出则采用零基预算或者变动预算法；对于事业收入，首先确定合理的预算目标，让相关的业务部门根据业务发展的一般规律对预算期间内的业务量进行合理预估，并做出相应预算。对事业单位内的基础设施和固定资产等，出于运行养护的需求考虑，可以建立预先保障类预算，采用滚动预算的方法，为年度外部预算做好数据支撑[4]。 

　　（三）加强预算执行过程监督，形成纠正机制 

　　科学事业单位的财务运转离不开科学的预算执行管理工作，因此在预算编制工作中要将预算的执行作为工作基点，将预算能否执行作为预算编制的前提。以单位的预算执行能力、经验等分析预算编制项目的必要性、可行性和资金需求，将预算进行细化，并对应到每个执行点上。在预算编制之初就要考虑年度内的项目完成进度、并细分年度预算指标，充分保证项目预算支出的准确性和可控性。如对公用支出预算必须进行量化，确保公用支出预算的科学、准确以及执行的权威性，在公用预算编制时要有单位积极组织、认真论证、各个部门领导参与决策。 

　　同时将预算执行设定为一个庞大复杂的工程，建立预算执行的负责人和领导人，在单位内下发保障预算执行的相关文件、确定执行标准，加强单位部门之间的协调、监督和组织。 

　　财务部门作为预算执行的最直接控制者，要在执行过程中认真负责，加强对业务部门执行过程中的所产生的发票、合同、验收报告等所有相关文件的处理和审核，加强预算执行方式的相关学习，制定有效的预算管理方法，将监督预算执行从被动工作转变为主动工作，加强和业务部门的合作和交流。 

　　（四）构建完善的预算编制考核体系，落实奖惩制度 

　　结合科学事业单位的特点构建科学的预算编制考核体系，对不同类型的资金建立相应的评价和监督标准，强化预算绩效考核效用。预算管理小组应当在各类资金适用的考核体系作用下开展预算的绩效考核，明确考核标准，并将考核结果和今后的预算编制、资源分配、相关奖惩制度结合起来，加强预算编制考核体系的权威性[5]。 

　　立足国家财政拨款的绩效考核体系，将单位资金进行细化分配，财政基本类经费进行年度评价，在申报预算时就明确绩效的目标、标准和相关奖惩制度。财政项目类（修缮购置类、基建类、科研类）经费则要以任务书年度节点落实完成情况为依据，明确年度相关指标考核，并以产出指标、满意度指标、效益指标等多指标构成完善的考核体系。 

　　总之，科学事业单位的预算编制要结合单位特点进行，对预算编制、预算执行、预算考核体系等多个方面建立相应的管理和改进机制，建立多资金渠道、多层面管理，科学设计，满足国家事业单位的预算管理要求，并开展单位的财务精细化管理，合理配置单位内部资源、资金，推动科学事业发展。 

　　作者：光电所财务处 鲜毅 

　　文章来源：《产业创新研究》2019年第9期